2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》。《安全生产法》的修订恰逢 “十四五” 开局之年，具有鲜明的时代特征和重要的现实意义。其中，修订后的《安全生产法》第四条增加了第2款，规定: “新兴产业和平台经济等领域的生产经营单位应当，根据各自行业和领域的特点，建立，完善和落实全员安全生产责任制，加强对从业人员的安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。” 这一规定明确了平台经济等新兴业态生产经营单位的安全生产义务，对经济社会的稳定和长远发展具有突出的现实意义。

2020年7月31日发布的《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》指出: “自主创业等灵活多样的就业方式，兼职和新就业形式，是劳动者增加就业和收入的重要途径，在拓宽就业新渠道、培育发展新动能方面发挥着重要作用。"这里所说的兼职和新就业形式，主要是指平台经济中的就业模式。但平台经济等新兴业态对劳动者权益的保护问题更为突出。对此，《意见》提出，要 "研究制定平台就业和劳动保障政策，明确互联网平台企业在劳动者权益保护中的责任，引导互联网平台企业和关联企业与劳动者协商确定劳动报酬，休息休假，职业安全保护等事项，并指导行业 (行业、地方) 工会与行业协会或行业企业代表协商制定劳动定额标准等行业规范，工时标准、奖惩 ”。

《安全生产法》的修订明确了这些新兴业态的生产经营单位的安全生产义务，希望为这些领域的劳动者的职业安全提供一个基本解决方案，这值得充分承认。但这一问题涉及面广，应从以下几个方面深入分析和准确把握这一规定的确切含义。

第一，要注意“从业人员”的范围。

在平台经济等新兴业态中，劳动者与平台之间的关系是多元且复杂的。在当前的执法和司法实践中，有的认定为劳动关系，有的认定为劳动关系，有的认定为经营承揽、承揽关系。一些互联网平台，比如一些网约车平台，认为自己从事的是中间业务，只是方便了乘客和网约车之间的乘客交易。因此，互联网平台与网络汽车之间的关系是受委托和委托的。显然，《安全生产法》等安全生产领域法律法规原本考虑的用工形式，是一种传统业态，并不能涵盖上述所有情况。除了传统的劳动关系，《安全生产法》中明确提到的其他劳动形式，主要是劳务派遣和实训。如果只在这个范围内理解 “从业人员”，远远不能涵盖平台经济等新兴业态的诸多用工形式，新4条的第2段落也将毫无意义。因此，这里的 “从业者” 应该从广义上理解，即所有依托网络平台从事相关业务的劳动者都属于 “从业者” 的范畴。应该说，《安全生产法》这里使用的 “从业者” 一词具有很强的概括性，起到了综合性的作用。这就超越了不同用工类型以及互联网平台和劳动者背后的各种纠纷，实现了对新兴业态各类劳动者的全面覆盖。

第二，要关注“生产经营单位”的含义。

本文中的 “生产经营单位” 不能理解为平台企业，因为在平台经济中，平台企业与工人之间的关系相对复杂，中还有其他各种生产经营实体。以餐饮配送平台为例，有配送合作伙伴和劳务外包企业等主体。确认对职工承担安全生产保障义务的主体应具体分析。例如，2021年4月，南京市人力资源和社会保障局、市场监督管理局、司法局、公安局四部门联合发布了《关于规范新用工形式下餐饮网络配送员劳动用工的指导意见 (试行) 》，对 “外卖骑手” 与平台公司的关系进行了更详细的区分。《指导意见》称，“外卖骑手” 根据用工性质和特点，分为 “特派外卖骑手” 和 “众包骑手”。其中，“专送骑手” 是平台企业以商业合作的形式，将一定区域内的餐饮配送业务外包给配送企业，即 “配送伙伴”，由 “配送伙伴” 管理的 “外卖骑手” 分为“全职骑手 ”、“ 劳务派遣骑手 ”和“ 兼职骑手 ”。在这种情况下，“生产经营单位” 应被认定为 “分销伙伴”。“众包骑手” 即 “平台企业” (或与其合作的劳务企业，即 “劳务外包企业”) 以无偿自愿的形式外包给非特定自然人，一个 “外卖骑手”在移动终端上注册APP并经自然人认可的 ”，“ 众包骑手 ”是与“ 平台公司 ”或其“ 劳务外包公司 ”签订了在线合同交付协议的“ 外卖骑手 ”，尽管他们是灵活的员工，但是，“ 平台企业 ”和“众包骑手 ”在有组织的劳动中形成“ 支配-从属 ”关系，即这里的“ 生产经营单位 ”。需要说明的是，我们以南京市四部门出台的指导意见为例，这并不意味着我们完全同意其对 “外卖骑手” 雇佣关系的分类，而是在识别 “生产经营单位” 时以此来解释。对平台经济等新兴业态的员工承担安全生产义务，不能 “一刀切”。 《安全生产法》在规定这一问题时，专门强调要“根据本行业、领域的特点”，其意义正在于此。

第三，了解平台安全生产义务的范围。

生产经营单位的安全生产保障义务包括两个层次，一是保护劳动者职业安全；二是保障公共安全，因为生产安全问题具有负外部性，不仅影响或威胁劳动者人身安全，也影响或威胁公众生命财产安全。实际上，平台经济等新兴业态中的生产经营单位是否应当承担，以及如何承担公共安全意义上的安全生产义务，是一个比较复杂的问题，在未能准确厘清其义务边界之前，不宜立即将其安全生产义务扩大到这个层面。原因在于，面向劳动者保护的安全生产义务边界较为清晰，生产经营单位为了履行这些义务所需要付出的成本也比较容易测算。生产经营单位履行这个意义上的安全生产义务，其具体方式虽然和传统业态有所不同，但基本上是共通的。同时，如果简单地认为平台企业等生产经营单位应当和传统企业承担同等的公共安全意义上的安全生产义务，有可能极大地增加企业成本，将其生产经营活动拖入巨大的不确定性当中，制约这些新兴业态的持续健康发展。在这种情况下， 对于《安全生产法》第4条第2款所规定的这种安全生产保障义务，目前暂时应作狭义理解，即主要理解为保障劳动者职业安全的义务。

为了避免平台经济等新兴业态的安全生产监管出现盲区，《安全生产法》为此新增了第10条第2款的规定： “对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”

来源： 中国应急管理报